在今年率先進行的10+8會議上,李克強開宗明義談起了政治安全。並且明確了處理南海問題“雙軌思路”。這是中國領導人首次明確以“雙軌思路”處理南海問題。“雙軌思路”的提出意味著中方處理南海爭議的手法發生了微調,從拒絕通過任何多邊渠道解決南海問題,轉向承認可以在有限多邊場合尋求部分涉及多邊利益的問題的解決之道
  《中國新聞周刊》記者/徐方清 閔傑 郭金超(發自北京、內比都)
  本文首發刊載於2014年11月20日發售的《中國新聞周刊》總第685期
  11月12日,中國國務院總理李克強和美國總統奧巴馬在一天里見了兩次,但兩次會面的地點遠隔千里。
  當天下午,李克強在北京人民大會堂會見來華出席亞太經合組織(APEC)領導人非正式會議並對中國進行國事訪問的奧巴馬;到了晚上,兩人又在緬甸首都內比都會面。在緬甸總統吳登盛夫婦為東亞峰會與會領導人舉行的歡迎晚宴上,身著緬甸特色服裝的李克強和奧巴馬在集體合影后邊走邊談。
  前有11月11日在北京舉行的APEC領導人非正式會議,後有4天后在澳大利亞布裡斯班舉行的二十國集團(G20)領導人第九次峰會,中間還有緬甸首次作為東道主舉辦的東亞合作領導人系列會議。這讓奧巴馬、樸槿惠等不少國家領導人成為“空中飛人”,也使得在緬甸首都內比都舉行的東亞合作領導人系列會議的日程相較以往進行了很大調整。
  除了時間從慣常的兩天壓縮到一天外,李克強總理所出席的三場重要會議的次序也進行了調整。中國—東盟領導人(10+1)會議、東盟與中日韓領導人(10+3)會議原本應該在11月12日舉行,但由於APEC會議的後續日程,只能將這兩場會議改在13日進行,與東亞峰會(10+8)“套開”。而且,按以往慣例,一般是先舉行10+1會議和10+3會議,再舉行10+8會議,但由於出席10+8會議的澳大利亞總理阿博特需要提前返澳籌備G20峰會等原因,10+8會議被提前安排到13日上午第一個召開。
  會議日程的調整,既出於客觀原因,也有政治上的考量。東亞峰會,涉及成員最多,除了東盟10國,還有中、美、俄、日等大國。“這個會議第一個開,意味著我們一上來就要面對關係最複雜的一個平臺,但是李克強總理態度很明確,既然南海問題是大家最關切的問題,我們不用迴避,首先就提出來。”隨同李克強總理訪問的中國外交部亞洲司副司長洪亮在接受《中國新聞周刊》採訪時說。
  以往10+1會議作為第一場會議時,中方領導人往往先重點談經貿合作話題,但在今年率先進行的10+8會議上,李克強開宗明義談起了政治安全。在談到最受關切的南海問題時,李克強先給與會各方吃了顆“定心丸”,“南海形勢總體是穩定的,航行自由和安全也是有保障的”;隨後指出維護南海形勢穩定的新途徑:“我們明確了處理南海問題‘雙軌思路’,即有關具體爭議由直接當事國在尊重歷史事實和國際法基礎上,通過談判協商和平解決,南海和平穩定由中國和東盟國家共同加以維護。”
  “這是中國領導人首次明確以‘雙軌思路’處理南海問題,對南海問題及地區局勢的走向意義重大。”中國外交部邊界與海洋司司長歐陽玉靖對《中國新聞周刊》說。而“雙軌思路”也獲得了會議重要與會方——東盟10國中除了菲律賓和越南之外的8個國家的支持,成為此次東亞合作領導人系列會議期間的“新強音”。
  既然繞不開,就主動談南海問題
  在飛往緬甸的專機上,李克強總理說:“南海問題既然繞不開,那我們要主動講,中國不挑事兒,堅決維護地區和平和穩定。”對於即將到來的會議,就最受關切的中方在南海問題上的說法,李克強總理早早有了明確的態度。
  “去年總理第一次出席東盟會議時,就表達了這樣的觀點。”洪亮對《中國新聞周刊》回憶說。
  從中國外交的角度看,這種考慮的背後,是中國所處大環境和自身角色的變遷。曾經很長的一段時間,中國和東盟著重談的是發展問題,以經貿合作為主,而“南海問題放在後頭,認為這個問題敏感,要靜悄悄地溝通”。但“現在時代變了,在全世界範圍內,媒體關註,公眾關註,躲不了了”。而且,現在中國“塊頭大了”,中國和東盟之間關係的範疇不斷地在延伸,政治安全的問題也不容迴避。
  “現在外界有一種聲音,認為南海問題是中國成為大國的一塊試金石。”洪亮說。如果這個問題能處理得比較好,那麼中國的和平崛起就會更加順暢,“我們的大國外交”也會更加成熟。
  在每年的東亞合作領導人系列會議前,都會舉行高官會和外長會,為領導人會議做準備。正是在三個月前同樣於內比都舉行的東亞合作系列外長會議上,中方首次明確提出處理南海問題的“雙軌思路”。
  “高官會和外長會上,各國間的交鋒更直接。”洪亮說。會上,美國和菲律賓也提出了各自的“新方案”:美國的“凍結南海行動”中,建議各南海聲索國承諾不再奪取島礁,不改變南海地形地貌,不採取針對他國的單邊行動等;而菲律賓則力推“三步走行動計劃”,即第一步“凍結”南中國海地區的挑釁性行為;第二步全面落實2002年的《南海各方行為宣言》;第三步制定更具約束性的行為準則。
  在會議期間,中國外長王毅和美國國務卿克裡間安排了雙邊會晤,一開始就出現了一個小插曲,克裡遲到了半個小時。有外媒報道稱,王毅在見到克裡時說,“你遲到了”,而克裡則稱“真的十分抱歉”。另有消息稱,克裡的遲到,正是因為他在會上進行的“游說工作超時了”,他試圖說服東盟國家接受美方提出的方案。在與克裡會晤前,王毅出席了中國-東盟(10+1)外長會議。在會後舉行的記者會上,王毅表示,作為負責任大國,中方願繼續保持剋制,但對於無理挑釁行為,中方必將做出清晰、堅定的回應。
  在和克裡的會晤中,王毅表示,中方歡迎美方在亞太事務中發揮建設性作用,也希望美方尊重中國在本地區的正當權益。針對菲方計劃,王毅當場駁斥,如果菲律賓希望推行其“三步走”的計劃,那麼該國應該撤回國際仲裁,重回第一步,但現在他們已經直接跳到了第三步,沒有第一步和第二步,其行為與本國的建議已經自相矛盾了。
  “中國和東盟已經找到了南海問題的解決之道。”王毅在記者會上宣佈。他指出,中方贊成並倡導解決南海問題的“雙軌思路”,即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決,而南海的和平與穩定則由中國與東盟國家共同維護。
  三個月後,在東亞合作領導人系列會議上,李克強總理數次進一步明確提出和闡釋“雙軌思路”。除了“雙軌思路”,李克強總理還在三場會議數次開誠佈公地闡述了中方關於南海問題原則立場的另外兩層意思:一是中國與東盟國家就全面有效落實《南海各方行為宣言》,保障南海航行自由和安全;二是同意積極開展磋商,爭取在協商一致的基礎上早日達成“南海行為準則”,努力讓南海成為造福地區各國人民的“和平之海”“友誼之海”“合作之海”。
  “主動談南海,不迴避矛盾,而是直面現實問題,顯示的是中方的自信。同時這也考慮到目前中方的態度是符合本地區安全利益的。”外交學院副院長江瑞平對《中國新聞周刊》說。
  爭奪話語主導權
  “沒有和平穩定,東亞永無振興之日。”李克強總理在11月13日下午舉行的10+3會議上指出,地區國家應切實做到相互尊重、平等相待,摒棄你輸我贏的零和思維,共同管控好矛盾與分歧,絕不能因為這些問題的干擾使東亞失去發展的歷史機遇。
  因大國間的“零和博弈”而不得不“選邊站”,更是東盟多數國家的顧忌所在,也是其最不願意麵對的局面。新加坡《聯合早報》11月12日的社論中指出,中美的競爭若演變成有你沒我的零和游戲,並迫使本區域國家選邊站,那將是最壞的情景。而在南海問題上,新加坡雖然不是聲索國,但積極推動“南海行為準則”的簽署。“中國最近在這課題上提出了‘雙軌思路’,肯定了亞細安(東盟)在維護南中國海的和平與穩定所扮演的角色”。
  對於美國國務卿克裡在8月東亞合作系列外長會議上所提的“凍結南海行動”倡議,東盟秘書長黎良明當時就指出,東盟各國外長“沒有討論”美國提出的提案,因為已經有一個現有機制——中國與東盟在2002年簽署的 《南海各方行為宣言》——已經承諾在遏制領土主權宣示等行動上“自我剋制”。黎良明於2013年1月出任東盟秘書長,此前10年裡他曾先後任越南常駐聯合國代表和越南副外長。
  王毅也在外長會議期間表示,中方願意傾聽各方對南海問題提出的善意倡議,但這些倡議應當是客觀、公正和建設性的,而不是製造新的麻煩和分歧,甚至另有所圖。如果有關倡議是為了另起爐竈,另搞一套,那麼勢必會幹擾《宣言》的落實和“南海行為準則”的磋商,損害中國與東盟國家的共同利益。
  在中國外交部邊界與海洋司司長歐陽玉靖看來,中方所提的“雙軌思路”之所以能得到東盟國家的支持,很大程度上是因為這與“我們在南海問題上的一貫立場與政策是吻合的,一脈相承”,並與《南海各方行為宣言》精神一致。
  歐陽玉靖向《中國新聞周刊》介紹,中方在南海問題上的一貫立場與政策可歸納為三點:一是中國對南沙群島及其附近海域擁有無可爭辯的主權;二是中方致力於在尊重歷史和國際法的基礎上通過協商談判解決爭議;三是中方主張在爭議解決前,各方共同維護南海和平穩定,有關國家可探討共同開發。而《南海各方行為宣言》第四條規定:有關各方承諾根據公認的國際法原則,包括1982年《聯合國海洋法公約》,由直接相關的主權國家通過友好協商和談判,以和平方式解決他們間的領土和管轄權爭議。
  中國一貫主張並積極推進通過直接磋商和談判的方式和平解決領土和海洋權益爭議。建國以來,我國與14個陸地鄰國中的12個通過雙邊磋商與談判,簽訂了邊界條約,劃定和勘定的邊界線長度達兩萬公里,占中國陸地邊界總長度的90%。從世界各國解決陸地和海上爭端的經驗來看,絕大多數陸地和海上邊界都是由直接當事國談判解決的。以美國為例,其與鄰國的海洋劃界爭端幾乎都是通過雙邊談判解決。上世紀70年代,美國與墨西哥先後談判劃定領海、專屬經濟區和大陸架邊界,與古巴劃定單一海洋邊界;80年代,與庫克群島談判劃定海上邊界;90年代,分別與前蘇聯、紐埃島談判劃定海洋邊界;2000年還與墨西哥談判劃定200海裡外大陸架界限。
  近十多年來共參加超過100輪邊界外交談判的歐陽玉靖對《中國新聞周刊》說,直接雙邊磋商與談判解決邊界與海上爭端有其獨特的優勢,也符合國際法及國際實踐。根據中國以及有關國際實踐來看,“雙邊磋商與談判達成的結果最易為當事國政府和人民所接受、引起的震動最小,也最具有持久生命力。”
  新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際關係學院副教授李明江認為,中方提出的“雙軌思路”,實際上中國和東盟在過去十多年裡都在奉行,而“新意”在於,中國首次以政策宣示的方式明確表態,願意與東盟國家共同負責區域的和平穩定。
  “雙軌思路”的提出,意味著中方處理南海爭議的手法發生了微調,從拒絕通過任何多邊渠道解決南海問題,轉向承認可以在有限多邊場合、尋求部分涉及多邊利益的問題的解決之道。
  在全世界範圍內,涉及海上問題的規則都還是比較弱的。特別是我們周邊的海域,很多海還沒有劃界,這就說明規則還沒有形成。外交部亞洲司副司長洪亮對《中國新聞周刊》指出,在這種情況下,中國作為大國,在這片海洋的規則的形成過程中,應該發揮出大國的主導性作用。
  商簽睦鄰友好合作條約
  “深化戰略互信、聚焦經濟發展,加強政治、經貿、互聯互通、金融、海上、安全和人文合作”,上述兩點共識和七大合作領域,是去年李克強首次以中國總理身份出席東亞合作領導人系列會議時,提出了中國與東盟“2+7合作框架”。時隔一年之後,當李克強總理再度與會時,這一合作框架中所涉項目,已有八成得以落實。
  去年一年裡中國所提的涉及中國與東盟合作的重大倡議還包括,建設中國—東盟命運共同體、21世紀海上絲綢之路、籌建亞洲基礎設施投資銀行等。而今,建設中國—東盟命運共同體得到東盟國家的更多響應和認同,不僅要建設“利益共同體”,還要建設“責任共同體”;東盟很多國家對於21世紀海上絲綢之路的態度則從謹慎歡迎到希望參與共建;而在上月,籌建亞洲基礎設施投資銀行(以下簡稱“亞投行”)備忘錄在北京正式簽署,亞投行總部將設在北京,計劃2015年底前投入運作,中國和10個東盟國家將全部成為創始成員國。
  東盟也越來越重視中國的角色和影響。有媒體發現一個有趣的細節,在今年的東亞合作領導人系列會議期間,各國領導人共照了8張合影,李克強總理始終站在東道主緬甸總統吳登盛的旁邊;而在11月13日最先舉行的10+8會議上,李克強總理是在東盟10國領導人以外第一個進行發言的領導人。
  2013年是中國與東盟建立戰略伙伴關係10周年,至此,中國和東盟合作走過了“黃金10年”。而今年前三個季度,在國際經濟複蘇乏力的情況下,雙方貿易額達到3466億美元,同比增長7.5%,“鑽石10年”迎來良好開局。
  在11月13日的10+1會議上,李克強總理說中國—東盟在經歷了“黃金十年”後,步入“鑽石十年”,並提出了加強與東盟合作的六點建議,即協力規劃中國—東盟關係發展大戰略、共同打造中國—東盟自貿區“升級版”、加快建設互聯互通基礎網、精心營造海上合作新亮點、努力保障傳統領域和非傳統領域“雙安全”、積極開拓人文科技環保合作新領域。
  “中方願與東盟商談簽署‘中國-東盟國家睦鄰友好合作條約’”,繼去年首次提出之後,李克強總理再次在此平臺上表達了中方的這一意願。
  “睦鄰友好合作條約”等於是把雙邊的睦鄰友好關係以法律的形式固定下來,排除以武力來解決爭端的可能性。在中國國際問題研究院院長曲星看來,在諸如“中國威脅論”這樣的聲音更加激烈的形勢下,中方的這個提法,“對中國與東盟關係的影響是深遠的”。
  “在我們的周邊外交中,已經有這樣的成功實踐。”洪亮告訴《中國新聞周刊》。他還指出,條約簽訂的磋商需要和南海問題的談判“兩軌併進”,這本身就是管控矛盾、擴大共識、促進合作的過程。
  2001年和2005年,中國曾經先後分別同俄羅斯、巴基斯坦簽訂睦鄰友好合作條約。
  東盟是中國最大的鄰居,也是中國經略周邊的首要地區,亦屬於中國建設“21世紀海上絲綢之路”戰略的重點地區。
  正是在此次發言中,李克強呼籲各方“更應該珍視東亞來之不易的良好局面,把握好政治安全和經濟發展‘兩個輪子一起轉’的大方向,促進地區和平安定,積極應對全球性挑戰,深化經濟社會等領域合作,為建設一個和平與繁榮的東亞地區而努力。”
  中緬關係轉型
  出席緬甸總統吳登盛舉行的歡迎儀式、與吳登盛總統舉行小範圍會談、與吳登盛總統舉行大範圍會談、出席簽字儀式、出席吳登盛總統的歡迎宴會、會見緬甸議會議長兼人民議院議長瑞曼��這些,都寫在李克強總理14日的行程中,但時間只有半天。而在早先已確定好的日程表之外,還有一場活動。
  11月14日李克強的第一項活動就來到了內比都第十四中學,這是當地的一所公立學校,他與高年級班學生進行了交流。學校共有1500餘名學生,開設有從小學到高中的課程。當學生問到中國總理的求學經歷時,李克強回憶起自己的學生時代。
  李克強總理還宣佈了一個好消息,中國政府明年將邀請100名緬甸青年赴華訪問,並將增加對緬甸政府獎學金名額。
  在離開學校前,李克強對中外記者說,20年前,他曾訪問過緬甸,與緬甸各個年齡層次、諸多民眾進行了接觸,留下了深刻記憶,深深感覺到緬甸和中國間的胞波情誼。此次抽出短暫時間和年輕人見面,“就是因為中緬的胞波情誼,需要傳承,應當永續。”
  “胞波”是緬語中“兄弟”的發音,是緬甸人對中國人的親切稱呼。緬甸是第一個承認新中國的不同社會制度國家,也是第一個與中國簽訂友好和互不侵犯條約的亞洲國家,中緬還都是和平共處五項原則倡議發起國。中國第一任總理周恩來曾九次訪問緬甸。
  “進行出訪準備時,外交部提出應該訪問一個民生項目,總理很認可。”洪亮告訴《中國新聞周刊》。曾想過走訪緬甸農村,但由於距離遠,時間又太緊,就放棄了,換成了由“緬中友協”提出的訪問學校的建議,“在出訪前兩三天才定下來”。
  在中緬雙邊關係中,有一些批評的聲音指出,中國外交以往重點都放在發展和緬甸的官方關係上,非官方關係重視不夠。此次李克強總理把學校作為訪問日程之一,意在傳遞中國政府對緬甸民生項目以及中緬在民生領域開展合作的重視。
  自2011年緬甸新政府上臺後,受到緬甸政治改革以及外交上和西方走近的影響,中緬關係尤其是中方在緬甸的一些大型投資項目受到一些衝擊。
  “緬甸新政府一開始對西方國家期待比較高,在有些問題上和中國適當拉開了距離。”一位不願具名的資深外交人士對《中國新聞周刊》稱。當時,奧巴馬政府利用緬甸從軍政府轉而實行文官執政之機,大力發展美緬雙邊關係,緬甸也希望通過與西方國家緩和關係,解除製裁,促進經濟的發展。“但緬甸新政府漸漸發現,西方國家提供的支持、援助與自己的期望值有較大差距,同時由於來自中國的投資在下降,影響了緬甸的民生問題,因此他們也在重新考量,對華關係開始出現了‘回擺’。”
  中方公佈的數據顯示,今年1月至9月,中緬貿易額出現井噴式增長,達到177.5億美元,同比增幅達185.1%。而根據緬方最新公佈的數據,今年4月至10月,緬甸邊貿額約為32億美元,其中緬中木姐邊境口岸的邊貿額達25億美元,占到其總邊貿額的78.1%。中國與緬甸有著2200多公里的漫長邊境線,邊貿活動十分活躍。
  11月14日,在李克強總理和緬甸總統吳登盛的共同見證下,中國與緬甸共簽署20多項協議,涉及農業、能源、金融、教育、衛生等多個領域,價值超過80億美元。協議中包括中方向緬甸提供的兩億美元扶貧貸款,以及中國從緬甸進口10萬噸大米的協議。
  “未來的中緬關係將是全面的關係,是扎根民生合作的關係,這樣的轉型對未來關係的健康穩定發展非常有必要。”上述資深外交人士還表示。
  對於政治上被解禁後的緬甸全國民主聯盟主席昂山素季,中國政府也釋放了開放的接觸信號。
  緬甸將於2015年下半年進行舉行全國大選,雖然昂山素季的支持呼聲很高,但囿於緬甸當前憲法的規定,如果不修憲,嫁給了外國人的昂山素季無法取得競選總統的資格,而修憲的難度很大。
  在2012年當選緬甸人民議院議員前,昂山素季對於中國有一些激烈的言辭,但在成為議員後,她對華態度日趨積極友好。“這種積極因素越來越多。中國政府對她的看法也會越來越積極,這樣她來中國訪問的條件也會越來越成熟。”前述資深外交人士表示。
  “由於國內日程安排,此訪只有短短半天時間,我很遺憾沒有機會去外地,同緬各界進行廣泛接觸。”訪問前夕李克強在發表於緬甸當地報紙的署名文章中寫道。他在訪問的多個場合都表達了這份“遺憾”的心情。
  不只是緬甸,李克強總理在10+8會議上的一番話就道出了中國同包括東盟在內的所有鄰國發展關係的態度和原則:“鄰國是不能選擇的,彼此長相往來,低頭不見抬頭見,磕磕碰碰在所難免。中國古訓說‘里仁為美’,只要我們始終秉持以誠相待、求同存異之心,就沒有邁不過去的坎,爬不過去的坡。”  (原標題:媒體解讀李克強南海“雙軌思路”新思維)
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